关于分类推进事业单位改革

　　加快建设服务型政府的几点思考

　　分类推进事业单位改革，是“十二五”时期加快改革攻坚步伐、完善社会主义市场经济体制的重要任务，是推进行政管理体制改革的重要内容。围绕建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系目标任务，以推进基本公共服务均等化为重点，深化社会事业体制改革，落实政府公共服务职责，努力使发展成果惠及全体人民。这对进一步转变政府职能、加快建设服务型政府具有重要意义。

　　一、要坚持把以人为本作为改革主线，强化政府公共服务职责，着力建设服务型政府

　　“十二五”规划提出，要坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。保障和改善民生，是加快建设服务型政府的内在要求，是科学发展和以人为本理念在社会事业领域的集中体现，要求政府更加注重履行公共服务职能，更加有效地提供公共产品和服务，包括发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为改善社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。这是解决我国经济社会发展“一条腿长、一条腿短”问题、确保最广大人民群众共享改革发展成果的必然要求，是完善政府职责体系、实现政府职能向提供优质公共服务根本转变的必由之路。

　　事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体。事业单位作用发挥得如何，直接关系到政府公共服务职责是否得到有效地履行，直接关系到政府努力使全体人民在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居方面得到更多实惠政策目标的实现。改革开放以来，我国事业单位的改革一直在不同层面上持续推进，但许多深层次的体制机制问题尚未得到有效解决。多年来部分事业单位累积形成的效益低、活力弱等问题，与完善社会主义市场经济、深化国有企业改革、加强和创新社会管理的新形势不相适应，也与以人为本、建设服务型政府的目标不相适应。

　　分类推进事业单位改革作为深入推进行政管理体制改革的重要一环，必须坚持以人为本、服务为先。要把促进公益事业发展作为目的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，以提高公共服务的效能效率、促进社会和谐为方向，将以人为本的主线贯穿始终。改革不仅要注重保护事业单位人员的合法权益，以配套政策措施保障过渡，减少震动，保证改革的平稳有序，更要注重强化政府公共服务职能，把大力发展公益服务和构建公益服务新格局作为目标。事

　　业单位改革任务的推进和改革目标的实现，必将为推动服务型政府建设打下坚实的基础。

　　二、要坚持把社会功能作为分类依据，强化政府举办事业单位的初衷和目的，着力创新政府管理方式

　　计划经济下政府管理事业单位，主要是按行业、按经费投入方式等作为划分标准，其人财物及日常业务都由主管部门直接管理，事业单位完全是主管部门的附属。经过改革开放以来的发展，人们对公益服务的需求发生了很大变化，许多事业单位的职能、组织结构和管理体制也已经发生了很大变化，政府管理方式不适应事业单位发展状况的问题越来越突出，在一定程度上出现了事业单位一方面从政府拿钱，另一方面又从市场牟利，将公益性和市场化搅和在一起的状况，直接影响政府提供公共服务的能力和水平，有违政府举办事业单位的初衷和目的。

　　总结以往改革的经验，按照机构的社会功能对事业单位进行分类，就是要突出事业单位所提供产品或服务的公益性特征，不断强化事业单位的公益属性。按社会功能重新划分事业单位，使标准更为科学准确，有利于加大财政对公益事业发展支持力度，改革和完善财政支持方式，落实政府公共服务的责任，符合事业单位发展的规律。分类时要注重突出公益性目标，将从事公益服务的事业单位再根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况进行细分，以增强管理的科学性。按照事业单位功能进行分类，体现了政府在公共服务领域的不同责任，有助于解决不同行业事业单位共同的定位问题，可以为政府加强对事业单位的监管奠定良好基础。

　　按照功能划分事业单位，也给政府管理提出了新的挑战。要创新政府管理事业单位的体制和方式，强化政府举办事业单位的初衷和目的，进一步明确事业单位作为政府公共服务执行机构的性质定位，理顺政府与事业单位、政府与社会的关系。要推进政事分开，合理划分政府与事业单位的职责权限，按照转变政府职能的要求，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好。要推进管办分开，实现政府对社会事业的行业管理职责和对事业单位的出资举办职责的分离，推动整个社会事业发展。同时要加强政府对事业单位的监管，规范事业单位服务行为，以保证事业单位正确地履行宗旨，公平公正地提供各类公益性服务。

　　三、要坚持把创新体制机制作为核心，完善和加强事业单位治理，着力激发各类公益服务机构活力

　　传统管理模式下，事业单位机构和人员套用行政级别，造成运行过于行政化的倾向，使得事业单位缺乏自我管理、自我运营、自我发展的能力。事业单位及其职工的积极性和自身活力不够，造成公益事业的结构不合理，公益服务效率低下，公共资源浪费等问题。加上政府对事业单位资产管理、对外举债、财务管理等方面监管不规范，一些事业单位还存在着市场化过度，出现小团体利益和内部人控制现象，影响了事业单位公益目标的实现。产生这些问题，根子在于管理体制不顺、运行机制不畅、相关制度不完善。

　　事业单位改革，归根到底是要不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求，服务不仅要有量的保障，更要有质的提升。事业单位公益属性明确后，要把创新体制机制作为改革的核心，确保事业单位功能得到切实发挥。创新体制机制，就是要建立与新形势相适应的新型管理体制、治理结构和公益服务方式，落实事业单位法人自主权，从内部建立激励机制，从外部打破社会事业由事业单位独揽的格局，进一步增强事业单位活力，提高事业单位公益服务的水平和效率，调动各方面积极性，更加有效地提供公共产品。

　　政府与事业单位的关系理顺后，事业单位的法人自主权更多的是通过建立法人治理结构来体现。建立事业单位法人治理结构，是一种新的制度安排，上连管理体制，下连运行机制，是创新体制机制的关键所在，既能够促进政府职能转变，又能够推进事业单位健康发展，需要结合行业特点和各地实际探索有效方式。要深化人事、收入分配等制度改革，建立符合自身特点的人事管理制度、工资收入制度和业务运行方式。

　　四、要坚持把推动公益事业发展作为根本，强化公共财政保障责任，着力构建中国特色社会主义公共服务体系

　　我国政府一贯重视社会事业的发展和公共服务的提供，始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨和执政为民的执政理念，始终把满足人民群众日益增长的物质文化生活需要，作为政府的根本职责。“十二五”规划提出，要加快社会事业体制改革，改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化，推进非基本公共服务市场化改革，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求。这是今后社会事业改革的基本方向。

　　面对我国经济社会发生的深刻变革，分类推进事业单位改革要着眼发展，支持和鼓励社会力量参与公益服务的提供，形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局，满足不同社会群体对公益服务的需求。国内外公益服务改革的实践已经证明，公益服务由政府大包大揽或完全依靠市场提供，都难以解决有效供给不足的问题。推进基本公共服务均等化是政府的责任，要按照这一要求，把事业单位改革与推动整个社会事业的发展结合起来，探索建立与此相衔接、相适应的按机构所提供公共服务属性分类管理的办法，为今后改革基本公共服务提供方式奠定基础、留下空间。

　　与改革基本公共服务提供方式的要求相适应，要明确政府对社会公益事业的投入保障责任，根据经济社会发展水平和财政承受能力，合理界定政府公共服务的范围，确定基本公共服务的内容，逐步提高保障标准，使全体人民共享改革发展成果。要引导和鼓励社会力量举办公益事业，充分发挥其在提供公共服务方面的积极作用。要推进财政向公共财政转型，在加大对公益事业投入力度的同时，改革完善对社会事业的投入和管理方式，在非基本公共服务领域，加快实现从“养人”到“办事”的转变，从按机构性质投入为主到按公益行为投入为主的转变，着力完善政府和社会力量共同发展公益事业的制度安排。(作者：王明珠，系中央编办行政管理体制改革司司长；黄宏志，系中央编办行政管理体制改革司处长）